cqpop.bokee.com    复制

　　1、引言

　　人口的迅速老龄化是中国从本世纪末到下个世纪都必须面对的具有长远战略影响的经济和社会问题。中国是一个经济尚不发达的世界人口大国，人口的迅速老龄化所体现的问题主要的还不在其老年人口占总人口的比例，也不在其负担老年系数（65岁以上人口与15-64岁人口之比）的比例，后者可通过提高劳动生产率设法缓解，而在于其老年总人口数规模的庞大。根据预测，到2005年，中国65岁及以上老年人口总数将超过1亿，占总人口的比重为7.63%。到2010年，老年人口总数将超过1.1亿，占总人口的比重将达到8.18%。

　　中国人口老龄化程度的不断加深和在2000年之后平均每年以200-600万规模增长的老年人口，为推动国家老龄产业的发展提供了客观需要和外在的基础条件。特别是，如果考虑到在进入21世纪之后，中国老年人口的数量在相当长的一个时期内将保持在2-3亿的规模，老年人对社会和市场的需求亦将随着时代的推进和消费观念的更新而不断扩大，则老龄产业在国民经济发展中的地位定会显得更其重要。当今一些发达国家的统计也表明，在国民公共支出方面，65岁以上老年人口的支出是年轻人的3倍，可见老年人的消费潜力是不容低估的。另一方面，那些与老年人口生活和消费需求相关的产业的兴起和发展，则会给市场注入新的活力，给企业发展带来新的生机，与此同时也为开辟新的经济增长点，缓解劳动人口的就业压力，解决老有所养、老有所学，发挥老有所用、老有所乐提供了许多的机遇。

　　作为一门伴随着人口老龄化的发展而新兴起的产业，老龄产业的发展，离不开国家政策的扶持。而事实上，我国新兴产业只要“符合工业化和现代化进程的客观规律，密切结合我国国情和产业结构变化的特点”，则国家便从政策上“支持新兴产业的发展和新产品开发。”1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》中的许多条文（如从第30条到第39条），则更与促进老龄产业的发展密切相关。如第34条明确规定：“各级人民政府应当引导企业开发、生产、经营老年生活用品，适应老年人的需要。”

　　由上可见，关于老龄产业政策的研究与制定，国家已提供了十分宽松、良好的政策环境，这种政策环境对于推动、扶持老龄产业发展给予了全方位的支持和坚强有力的保证；与此同时；宏观层面上涉及的较为具体的老龄产业发展政策，则尚需在调查研究的基础上予以论证、评估和制定，而这正与推进和加速老龄产业的发展，在发展过程中兼顾国家、企业和消费者的利益息息想关。本研究报告利用课题组对上海、北京两地的实地调查材料，结合对浙江、辽宁、天津等省市若干为老服务设施的问卷调查，以及中国老龄协会等有关机构的已有调查研究成果，就中国老龄产业，主要是为老服务产业发展的意义、现状、有关政策措施、存在的问题与原因、推动为老服务产业发展的政策建议等提出如下认识。

　　2 中国为老服务产业发展现状和特征

　　从产业经济学的观点看来，产业包括了国民经济的各行各业，大至部门，小至行业，从生产到流通、服务等等的各行各业。相对于企业来说，产业是同类企业的集合体；相对于国民经济来说，则是国民经济的一个部分。而一个产业则是“具有某种同一属性的经济活动的集合”。基于上述认识，我们可以把为老服务产业定义为泛指从服务方面为老人提供产品或劳务，满足老年人口衣食住行用等物质和精神需求的各种行业的通称，是老龄产业-- 一门从第一、二、三产业中派生出来的、新兴的、综合性的特殊产业，--的重要组成部分。为老服务产业具有经济和社会的双重性，它的发展标志着一个国家的文明和社会的进步。

　　我国人口老龄化的迅速发展，特别是其中一些大城市还将面对人口高龄化的压力，是我们必须重视并加快为老服务产业发展步伐的基本出发点。按照党的十四届三中全会的《决定》，必须建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度。为老服务产业受老年社会保障政策的指导，其市场化、社会化的发展特征日益明显。以开展为老服务产业做得较好的上海为例，当前我国为老服务产业的基本情况和特征是：

　　（1）开展社会救助。主要指通过政府救助，为生活贫困的老年人提供经济帮助。严格说来，社会救助不属于为老服务产业的范畴，但此项工作于老年人，特别是生活无着的老年人关系甚大，所以此处姑且把它归入为老服务事业而稍作介绍。社会救助是民政部门的一项重要职责，广泛开展于全国城乡。老龄委作为主管老年工作的专职机构，在社会救助上也做了不少工作。例如，在上海市，根据上海市居民最低生活保障线205元的标准，市民政部门对无收入、下岗人员、残疾人员、孤寡老人进行补助；与此同时，市老龄委则对那些子女下岗或子女无劳动能力的无退休金的老人进行补助。据统计，全市已有700多名特困老人可常年享受免费医疗保健服务，市退管会也向170多名孤老发放了帮困医疗卡。

　　（2）社会养老事业获得较大发展。如上海市，1998年10月1日起发布施行的《上海市养老机构管理办法》，对社会各界兴办养老机构表示明确支持。在这之后半年的时间里，上海市民政局和各区县民政局已经接到了350多起意向咨询，而正式提出申请的，有60多个单位、团体和个人。至今已经被批准同意设置的有13家，其床位总数为1000余张。这13家中，由政府机构棗街道办的，只有一家，且其床位数也只有52张，不足总数的5.2%。多种性质的养老机构在上海的相继出现，证明“养老”确已成了一门多元化经营的产业。

　　（3）家庭服务业开始兴起。从上海、北京两地的调查来看，当前，我国城市家庭服务业的主体，一是由街道、居委会、民政等部门所组建的社区服务机构，二是由民政、妇联、工会等部门、团体以及个人投资组建的家政服务公司。第一种服务机构，特别是当为老年人提供服务时，收费价格比较低廉或者是无偿的，如北京市海淀区清河街道社区服务中心、北京市东城区在各居委会建立的家庭敬老室等，其主要职能是帮助老人定期搞卫生、购买日用品、领退休金，以及提供家庭护理、代换液化气罐等，属于一种牵线搭桥型的具社会救助性的无偿或收费低廉的服务机构；第二种属企业经营性质，为老人提供服务只是全部家政服务内容中的一项。上海的调查表明，受收入的限制，老年人一般倾向于向社区寻求帮助。

　　上海市委、市政府对以老年人为目标市场的社区服务十分重视，提出了“社区服务产业化”的目标，现在上海几乎所有的社区都已建立起了自己的社区服务中心，由于刚刚起步，服务内容比较狭窄，服务质量还不高。值得注意的是，从当前发展看，以市场为导向、根据企业法则行事的各类家政服务公司在城市中方兴未艾。家政公司既为无数家庭摆脱日常家务琐事提供了方便，也为部分闲散劳动力和失业下岗人员提供了工作岗位，是一项受到群众欢迎的、很有发展前途的服务事业。

　　（4）老年产品消费服务市场在一些城市相继开业。这主要指开办老年商品和老年服务网点。根据课题组调查获得的信息来判断，老年产品消费服务市场的发展前途不容乐观。以上海为例，从80年代中期开始，上海市商业服务部门曾积极鼓励开发老年产品市场，不少商业服务单位、专业生产企业的确曾“红红火火”开张了，但随后又相继“冷冷清清”关门了。在老年服装行业，上海市曾有三家公司：全泰、益大和松鹤专门经营有中老年特色的服装产品，光明商场有专设老年产品的专柜。但到1998年，专营老年服装的企业只剩下松鹤服装鞋帽公司一家，全泰也只有一个楼层用来经营老年产品。在北京市，除百盛、城贸中心有专门的层面用于老年产品的销售外，现有老龄产品的生产及流通市场主要是一种隐含式的市场，如老年服装市场隐含于加肥加大的B、C版服装生产销售中，老年人穿的鞋隐含于休闲式的各种平底鞋的生产与销售中，老年人的保健品与其他年龄段用的保健品一起，被陈列于保健品柜台，而并非专门的老年保健品柜台销售。

　　3、推动为老服务产业发展的政策措施

　　此处主要根据全国人口老龄化程度最高的上海市的情况，从政府的角度讨论推动为老服务产业发展的政策措施。

　　上海是我国第一个进入人口老龄化的城市。鉴于全市人口的迅速老龄化以及由此带来的人口老龄问题，上海市先后成立了一些专门为老服务的机构，召开了老年工作会议，出台了有关的政策措施，上海市为老服务产业也因此而获得了较快的发展。

　　《上海市老年事业发展“九五”计划和2010年远景目标》的制定

　　此项计划和目标的特点是将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，与其他各项计划同步实施，同时考核，保证完成。为此，所采取的重点措施有：

　　（1）积极推进立法，建立健全法规制度；（2）多渠道筹集老年事业发展资金；（3）将老年福利设施纳入城市建设规划；（4）全面落实社区服务的各项任务，不断提高社区服务质量，逐步形成为老服务系列；（5）积极开展老年工作的对外交往，加强国际合作；（6）加强对老年工作的领导。

　　《上海审老年人权益保障条例》的颁布

　　为保障老年人合法权益，发展老年事业，上海市人大、市民政局起草了《上海市老年人权益保障条例》，自1999年1月1日起施行。《条例》进一步完善了上海市老年人权益保护的法规体系，也为国家老年法的贯彻实施创造了良好条件。如其中第二十五条规定：“各级人民政府应当根据上海市城市总体规划，编制相应的老年福利院、敬老院、托老所、老年公寓、老年医疗康复机构和老年文化体育活动场所等老年福利设施的具体规划，并组织实施。”第二十六条规定：“社区应当把为老年人服务作为社区服务的重要内容，设立老年人需要的生活、文化、体育、护理和康复等服务项目”。以上条款都为为老服务产业的发展提供了政策依据。

　　“上海市老年人法律服务中心”的成立

　　由上海市民政局、老龄委、退管会、慈善基金会和老年基金会共同主办，上海市主要政法院校参与的“上海市老年人法律服务中心”免费向老年人提供如下服务：

　　（1）接待与处理有关老年人权益保障方面的投诉；（2）解答有关老年人权益保障方面的法律法规和政策；（3）与有关单位协调联系，依法做好老年人权益保障工作；（4）接受老年人委托，开展非诉讼调解业务，并可代理有关的法律事务。

　　《上海市养老机构管理办法》的出台

　　上海市民政局出台的《上海市养老机构管理办法》（1998年10月1日起施行）明确宣布社会各方都可以参与兴办以往一直由政府独家操办的养老机构，其目的在于做到政府牵头、社会承办、各方参与，分层次、分对象、分步骤、多元化，使养老事业逐步走向社会化、市场化，以适应上海发展老年福利事业的需要。

　　《办法》第四章规定了一系列扶持优惠政策。如其中第二十六条规定：“养老机构按照国家和本市的规定享受税收减免优惠。非营利性养老机构可以通过划拨国有土地、征用集体土地或者使用集体所有土地的方式取得土地使用权。征用或者使用集体所有土地建设非营利性养老机构，减免土地垦复基金和耕地占用税。”

　　第二十七条规定：非营利性养老机构免缴下列费用：（一）自来水、煤气增容费和污废水排放增容费；（二）发展新型墙体材料专项资金；（三）人防工程使用费。非营利性养老机构建造老年人生活用房，免缴人防工程建设费。非营利性养老机构在规定的受电电压范围内用电，减半缴纳配电贴费，免缴供电贴费。营利性养老机构使用自来水、燃气和电，付费享受优惠，具体办法由市物价管理部门会同有关部门制定。”

　　第二十八条规定：“非营利性养老机构的工作用车，经市市政工程管理部门核定，减免公路养路费。养老机构的工作用车通过隧道、黄浦江大桥、高架道路、高速公路，有关单位应当提供方便。”

　　第二十九条规定：“养老机构所在地的一级医疗机构应当上门为养老机构收住的老年人提供医疗服务。医疗机构为养老机构收住的老年人提供医疗服务所发生的医疗费用，按照公费医疗、劳保医疗或者医疗保险的有关规定处理。养老机构内部设立的医疗机构为其收住的老年人提供医疗服务所发生的医疗费用，按照公费医疗、劳保医疗或者医疗保险的有关规定处理。前款规定的医疗机构的设立办法及其执业范围，按照国家和本市医疗机构管理的有关规定执行。”

　　第三十条规定：“无经济收入、无赡养人，且无抚养人的老年人，可以向民政部门申请提供基本养老保障，由民政部门安排其入住养老机构。养老机构收住下列情形之一的老年人，可以申请同级人民政府给予补贴：（一）无经济收入、无赡养人且无抚养人的。（二）收入低于生活保障标准的。（三）其他特殊情形。前款规定的补贴标准，由市民政局提出，市财政部门核准”。

　　上海市老年工作协调联席会议第三次扩大会议的召开

　　1998年9月召开的上海市老年工作协调联席会议的第三次扩大会议，提出要努力建立老年保障八大体系，即养老保障体系、医疗保健体系、护理照料体系、政策法规体系、文化娱乐体系、老年教育体系、参与社会体系和老年慈善体系，以迎接人口老龄化高峰期的到来。具体来讲，就是要以邓小平理论为指导，从市情市力出发，从中国传统文化背景出发，遵循经济与社会发展规律，适应社会主义市场经济的要求，按照可持续发展的战略方针，逐步建立起国家、社区、家庭、个人相结合的具有中国特色、上海特点的老年保障体系，形成老年保障的长效机制。

　　除上海市陆续制订、出台了许多具体政策和措施，鼓励和推动为老服务产业的发展外，不少地方的政府也都能根据本地经济与人口发展的实际情况，给为老服务产业予政策上的支持。如已于1997年10月竣工开业的浙江久安公益事业有限公司所属南浔久安老年中心，系社会办老年福利事业、助老服务企业，在创业过程中得到了当地政府、土管部门和有关单位的大力支持，在政策上提供方便，给予优惠，从而较顺利地解决了选址、征地、设计和组织基建队伍等问题。如在土地征用上，按国拨价给予优惠，从而减轻了建筑成本。此外，在资金筹措方面，在当地商业银行和信用合作银行的大力支持下，以抵押贷款的方式，解决了资金缺口的燃眉之急，有关承建单位也以缓交部分应付款的方式，予以援助。竣工开业后，虽然公司并不属于民政福利系统，未能享受有关民政福利企业的政策扶持，但在交纳各项税款时，税务、工商等部门考虑到久安公司并非营利单位，经济实体的收益仍用于老年福利的实际情况，给予了少量适当的减免，其中的久安老年医疗康复中心和幼儿园，则按有关政策规定，予以免收税费。

　　天津市鹤童老人院在创办之初（1995年）也曾遇到很多困难，市政府给予了资助，并在社会舆论和税收政策上以支持。该院目前已基本进入良性运转，常年收住200多位高龄、自费、需要帮助的老人。

　　辽宁盖州市华夏桃源村老年公寓为集体兴办的、以老年人为服务对象的社会公益企业，市里给予20项优惠政策予以扶持：（1）投资方向调节税先征后退，征15％，退9%；（2）教育基金征收1％；（3）基础设施配套费由桃源村与双台镇协商办理；（4）消防配套费减半征收；（5）工商注册登记费减半征收；（6）工商管理费免征三年；（7）土地测绘费减半征收；（8）道口费免征；（9）注册资金验资费减免75％（外资不免）；（10）环保费每平方米收4元；（11）水资源补偿费由水利局和矿管处向上级主管部门争取减免；（12）土地管理费缓交；（13）土地使用免征三年；（14）社会福利管理费和社会福利发展基金免征10年；（15）土地出让金财政本级部分免征；（16）邮电配套费与邮电局协商办理；（17）商业网点费免征；（18）建筑质量监督费在前期400万投资额内征收3.5％后，征收1.5%；（19）招、议标费征收1.5%；（20）建筑质量抵押金先收一半，工程竣工后再收一半。该公寓已于1997年10月开工，主体工程已于1998年9月基本竣工。

　　4、为老服务产业发展中存在的问题和原因

　　近年来，上海、北京及其他一些地区的为老服务产业确实获得了相当的发展，表现在兴办了一大批老年福利设施和助老服务企业、积极开展社区服务、开办了老年消费服务市场、制定了保障老年人生活和维护老年人权益的法规制度等。与此同时，困难与问题也相当突出，主要表现在：

　　（1）国家对老年福利设施和助老服务企业的创办与发展缺乏统一的协调、运作机制，缺少有力的政策保障，从而不能不影响到这些设施和企业，特别是民营企业发展的进度和质量。

　　开办老年福利设施和助老服务企业通常能得到人大、政协、民政、老龄、老干部局等方面的支持，也能得到当地区、县、街道、乡、镇、村的支持。然而，具体到职能部门，如规划部门、计委、土地局等，审批起来往往手续繁多，有的甚至互相推诿，特别当涉及到批地、建筑等方面，更是困难重重。民营助老企业一般也不容易从银行获得贷款用于企业的创办和发展。以上存在的问题，北京秀通助老服务中心是深有体会的。该中心总体建筑面积计划为6-9万平方米，由于受到政策和条件的制约，至今才建了3300平方米。调查中，该中心负责人表示，如果能通过规划局用地的特批，能给政策，就可以搞融资，搞股份合作制，就可能吸收内、外资，还可解决一大批人的失业下岗问题，助老服务中心也就可以早日运转起来。

　　（2）现有社会机构的老人照料能力远不能满足要求，同时又存在供应相时过剩与不足的矛盾。

　　我国社会养老事业近年来有了长足的发展。但是，相对于人口老龄化加速过程中大量增加的照顾需求，我国社会的养老规模和能力又显得严重不足。

　　其原因在于，从宏观上看，我国尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平还不高。改革开放以后，短缺经济局面虽有所改观，但服务业总体发展水平的滞后，不能不使以老年人为服务对象的老年福利设施的建设受到影响，老年福利设施建设在数量、质量上出现矛盾也就成为必然。从微观上看，当前我国社会家庭养老为主的现实一方面使得人们宁愿在家养老而不愿去养老机构，同时有的老年人想住却由于某种原因而住不进去。前者与不少养老机构生活单调、缺乏乐趣有很大关系，后者则与大多数老年人平均月收入水平较低直接相关。从上海的情况来看，老年人最主要的收入来源退休金，月收入主要集中在200-999元，占受访老人的85.2％（其中女性的收入主要集中在600元以下，占女性的81.9%），而75岁以上的女性老年人中，有1/3人的收入在200元以下。调查表明，在上海，月收入超过2000元的老人微乎其微，约53%的老人自称“没有任何积蓄”。所以，老人的基本经济类型是收支相抵，略有节余。更值得注意的是，老年人受长期的生活背景所支配，其储蓄倾向和消费方式很少与养老目的相关连。现在的问题是，随着时代的变化和老年人生活水平的提高，老年人的养老观念也会发生变化。一些地区，特别是人口老龄问题严重地区的老年福利设施不足与养老需求的矛盾也会随之出现。所以，在这些地区，把大力发展老年福利设施作为为民办实事而切实抓起来是十分必要的。

　　（3）老年福利设施不能满足老年人的特殊需要

　　许多养老设施在质量上也普遍存在问题。我国城区养老设施多是80年。代起开始逐年兴建的，当时没有纳入城市规划，多是采取见缝插针、因陋就简的办法建造，在房屋质量、设施水平、活动场地等方面都有很大的不足。有些老年福利设施购买了大量的健身器材，而多数人住的老年人均在80岁以上，因而造成了设备闲置和资金上的浪费。

　　另外，老年公寓的建设仍未摆脱福利院式的建设和服务。如上海市千鹤·南市老年公寓都是多人间，一室住两到四位老人，没有一对夫妇合住的单间；居室统一布局，没有个性特点；伙食均由大厨房统一供应。这实际上是另一种形式的养老院，并非真正意义上的老年公寓。课题组建议，从长远发展来看，我国急需建造一些可供老年人单独居住的、真正称得上是公寓的老年公寓。

　　（4）资金来源单一且严重不足

　　老年福利设施最初的资金多为赞助，或街道、民政局、老龄委拨付，如上海市春风托老所开办时得到了市第二印染厂、上棉十二厂、十六厂、十九厂的大力支持。浙江南得久安老年中心初创期也得到了单位和个人捐赠的现金和物资90余万元。课题组认为，捐资赞助固然必要，但若仅仅靠这一方式来筹集老年福利设施的开办资金，显然并非长远之计。

　　（5）自来水、燃气和电的付费优惠政策还有待于落实

　　仍以上海调查材料为例说明之。虽然按照上海市养老机构管理办法，对非营利性养老机构使用自来水、燃气和电，付费可享受优惠，但是实际上一些老年福利机构，如课题组调查的春风托老所、上海市千鹤·南市老年公高等并没有享受到水、电、煤的优惠，仅有长白福利院通过和有关部门的协商争取到了水、电、煤均为居民用收费的优惠。居民与营业用水、电、燃气费用如表1所示。可见，居民用水、电、燃气费用还是相当优惠的。另外根据对千鹤·南市老年公寓的调查，水、电、燃气费用分别占到月支出的2.32％、13.08％和14.13%，这方面如能享受优惠，将能节约一大笔开支，也可以部分缓解流动资金不足的困难。

　　（6）养老机构的医疗保险问题尚需妥然解决

　　按规定，养老机构必须配备医疗设施与医护人员，但老人在养老虎的医疗支出却尚未被纳入医保范围。老人体弱病多，动不动就要送能接受报销的指定医保单位，对养老机构、对老人、家属，都十分麻烦，而且容易耽误病情。为此，设法妥然解决好养老院老人的医保问题，实为一重要政策措施。

　　（7）须协调解决好托儿所变托老所过程中遇到的难题

　　托儿所变托老所意味着对社会资源的盘活和利用。上海现已有50多家由托幼机构改造成的养老机构。但在转变过程中也遇到了不少困难。托儿所属教育部门管，而托老所一般属民政部门管，在托儿所改托老所过程中，托儿所主管部门教育局，提出要向托老所收取4000-5000元费用，这使得本来就受资金困扰的托老所雪上加霜。如何协调处理好这两者之间的关系，政府有关部门应予关注。

　　（8）老年福利设施的收费标准还有待于进一步合理化

　　一般说来，老年人由于收入水平不高、因此希望老年福利设施的收费越低越好。而老年福利设施由于各种费用支出日益增加，故而希望能够增加收费。各等级的福利院收费标准，政府都有规定。这样就使得如何找到一个合理的收费标准成为一大难题。据课题组的调查，遵义红十字护理医院的床位费、诊疗费、医疗护理费800元可以报销，剩余的费用约360元左右（生活护理费和伙食费各180元）是不可报销，这样看来似乎老年人的负担并不重，其实不然。问题在于不是所有的老年人都可享受公费医疗，可以报销医疗费的老人中许多人由于企业拖欠医药费而使得医药费得不到及时报销，故实标上老年人每月需负担1160元左右，而这么高的费用许多老年人是花费不起的。另外有的老年福利机构（如千鹤老年公寓）还存在这样一个问题：根据浦东新区规定，老人总数超过300人的老年福利机构设施才能有正式医务机构，而千鹤老年公寓床位数为108张，因此老人看病医务室无法开发票，老人的医药费自然也就无法报销，这就给老人看病带来了许多不便。

　　课题组认为，在老年福利设施资金困难的条件下要降低收费标准是不太现实的，唯一的办法是在老年人交费时给予一定的补贴。

　　（9）家政服务的作用和效益尚待进一步发挥和提高

　　开展社区家政服务是近几年来在城市兴起的热门服务行业，很受居民，特别是家有小孩和老人、病人的职工的欢迎。当前这类家政公司存在的主要问题，在于投入多、支出多，而获利低。家政公司的服务方式多为上门服务，服务对象以老人和小孩居多，员工素质如何直接影响到公司的声誉和服务的质量。家政公司的家政服务员多由城市郊县或外地、外省进城的打工者充任，另有一部分城市下岗者也开始加入进家政服务员的行列。所以，如果政策上能予以大力扶持，当可期待家政服务业在社会和经济效益两方面发挥出更加强劲的作用。

　　5、进一步发展为老服务产业的政策建议

　　由以上分析可知，为老服务产业属新兴的第三产业，该产业既要顾及到经济效益--积累财力物力，以求发展；又十分重视社会效益--满足老年人的物质和精神需求，体现社会主义的优越性。各级政府应根据改革开放大环境的要求，在充分考虑本地区人口老龄化发展及其所带来的生活、医疗保险、消费、养老、收入保障及其它经济和社会需求的基础上，将以为老服务产业为主的老龄产业发展纳入地区的经济与社会发展规划，从政策上予以倾斜，予以优惠，扶持其发展，以使这门新兴的产业能够充分适应我国人口老龄化发展及人口老龄问题的需求。

　　5.1 制订必要的优惠政策，扶持为老服务产业的发展

　　5.1.1 政府各部门要切实支持为老服务产业的发展，对申请报批的项目，应在法律和政策许可的范围内，简化立项和审批手续，在诸如征地区域、面积、建筑物高度、结构等问题上妥然把握好全局与局部的关系，以保护和鼓励有志于为老服产业的人士的积极性，推动本地区为老产业的进展。

　　5.1.2 根据财政部、国家税务总局《关于企业所得税若干优惠政策的通知》的规定，为老服务机构自开业之日起，减免或免征企业所得税一年；对从事经营活动的为老服务机构，利润偏低的，可以根据财政部、国家税务总局《关于印发（企业所得税若干政策问题规定）的通知》的规定，享受两档照顾性税率；对提供育养服务的为老服务机构，按照营业税暂行条例的规定免征营业税；对投资兴建具有社会福利性质的老年活动中心和为老服务机构，其投资方向调节税适应零税率。还可对为老服务的经济实体实行税前还贷，以减轻他们的负担。

　　5.1.3 降低为老服务产业各项支出费用，对政府和有关行政部门征收的各项杂贫，如人防工程使用费、养路费、道口费、土地测绘费、环保费、卫生费、基础设施配套费、商业网点费、水资源补偿费、自来水、电、气的增容费等费用，经当地市政管理部门核定，应予以减免；对政府和有关主管部门收取的福利管理费、工商管理费、土地管理费、行政管理费等各项管理费，应实行减费或免费政策；对开办为老服务产业使用的土地，可考虑由政府划拨土地，免征使用费，如不能“无偿”使用，可按现行办法的20%收取土地使用费；政府还应同有关单位协商，降低为老服务机构的自来水费、电费、燃气费等费用支出，实行不高于民用费率的收费标准，政府可给予相关单位以政策鼓励，如允许他们对用于为老服务机构的业务费用在税前列支。

　　5.1.4 医疗机构，包括养老机构配备的医疗机构，为养老机构收住的老年人提供医疗服务所发主的医疗费用，可按照公费医疗、劳保医疗或医疗保险的有关规定处理。卫生主管部门应对老年医院统一作出老年人医疗统筹可以凭收费单据给予报销的规定。

　　5.2 全方位、多层次、多渠道筹集为老服务产业发展资金。

　　5.2.1 增加财政投入。国家和各地方财政应当根据经济、社会发展和物价指数的变化，相应地增加对为老服务产业的资金投入比例。地方政府在财力允许的范围内，应尽力对兴建为老服务机构和设施、为老年人提供服务以及发展为老服务产业等给予相应的资金支持。

　　5.2.2 实施信贷政策。对资金不足，又有偿还能力的为老服务产业，包括民营助老企业的投资性贷款，银行应放宽贷款条件，延长贷款期限，在给予低息照顾的条件下实行差别利率，其贷款利率水平不能高于一般福利事业利率水平。总之，要切实改变目前实行的与其他经营企业同一利率的规定。

　　5.2.3 发展多元投资主体。变政府投资模式为政府与社会投资相结合的模式，鼓励社会团体和个人投资或集资兴建为老服务机构，实行谁投资谁管理的原则，形成合理的投资收益机制。

　　（1）按市场经济的原则，允许房地产开发商投资建造为老服务机构和设施，可以自己经营、出租或出售，用于为老服务产业。房地产商开发为老服务机构和设施，建设工程中的各项收费费率，应至少减半收取。对房地产商开发自营的为老服务机构，应享受同行业同等的优惠政策；对用于出租或出售的，政府应在财政方面给予适当的补贴，如酌减所得税、营业税等：以降低售价或租金水平。

　　（2）积极引进外资，鼓励香港、澳门人士、台胞、海外侨胞以及国外经济实体和个人投资于我国为老服务产业，可与国内经济组织或个人合资、合作设置为老服务机构，也可以独资兴办。对于合资、合作及独资兴办为老服务机构和设施的，除享受外商投资应该享受的一般优惠政策外，还应在用地、各项收费、税收等方面给予更大的优惠，优惠待遇至少不低于大陆内同行业水平。

　　（3）积极争取社会捐助。加强宣传，鼓励社会组织和个人向为老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务。积极争取国际支持和援助。对提供援助的国内外社会团体、经济组织和个人给予一定的政策优惠、资金补贴或技术服务，如可以减免30％的营业税、所得税和个人所得税。

　　（4）自办经济实体。街道和社区为弥补资金不足，可以兴办舞厅、餐厅、小剧院、娱乐厅等盈利性经济实体，进行创收，资金用于建造为老服务机构、设置为老服务设施和开展为老服务，政府和有关部门应给予支持和引导，并免交相关的营业税和所得税。

　　（5）还可以多种筹办方式设立为老服务机构。可以采取股份制、会员制、股份合作制等形式，扩大资金来源，壮大经济实力，降低风险。资金不足，又有偿还能力的，按上述第二款“信贷政策”处理。

　　（6）设立社会福利基金。可通过发行社会福利彩券等形式，吸收社会游资，建立社会福利基金，用于为老服务产业发展的补充资金。

　　5.3 充分利用现有的社会资源，发展为老服务产业

　　为老服务产业的全面发展，只靠铺新摊子是行不通的，要充分利用现有社会闲置资源，进行改制和改造。如一些富余的托儿所、幼儿园、小学等，可由政府无偿划拔用于开办为老服务机构和设施，如不能“无偿”使用，可实行租赁，但租金水平不应高于民用租金水平。对房地产开发商建造的闲置房产，鼓励他们租赁或销售给相关经济组织、社会团体和个人，用于开办为老服务机构的，政府给予相应的补贴。

　　5.4 进一步为为老服务产业的发展创造宽松的发展环境

　　5.4.2 工商行政管理部门应对申请开办为老服务机构和设施的单位或个人，包括微利型的社区家政服务公司实行优先注册、放宽注册条件、减少注册手续、免交注册手续费等优惠政策，以鼓励为老服务机构和设施，及社区家政服务公司的注册兴办。

　　5.4.3 为老服务机构收住无经济收入、无赡养人且无抚养人的、收入低于最低生活标准的孤寡老人、特困老人以及其他情形的老年人，同级政府应给予相应补贴，并根据收养此类老人的多少给予适当的奖励或政策优惠。

　　5.4.4 为老服务机构在老人自愿的情况下，经过公证，可以接受住院老人的遗产，免征转移财产税。

　　5.4.5 对安置下岗、失业人员的为老服务机构，政府应给予支持和鼓励，并根据安置下岗、失业人员的多少给予适当的奖励或格外的政策优惠。

　　5.4.6 积极引导为老服务机构提高人员素质。对自行培训的为老服务机构，给予适当补贴；对无能力自行培训，而委托其他单位培训的为老服务机构，降低对其人员培训费用收取标准。对再就业中愿意从事为老服务，包括愿意从事家政服务的下岗、失业人员，给予适当鼓励，如返还培训费用，领取再就业支持资金等。总之，要确保良好的为老服务水平。

　　5.5 制订法律法规，为为老服务产业的发展提供法律依据

　　政府有关部门应尽快制订相关的法律文件，建议出台《社会化为老服务产业管理办法》，为集体、个人以及港、澳、台地区和国外组织以及个人在我国国内兴办为老服务机构提供政策依据，也使负责这项工作的老龄或民政部门有章可循，便于操作。

　　同时，应在调研、试点的基础上，尽快制订统一的政策、措施和具体实施办法，为各地方制订和实施老龄产业政策提供参照依据。

　　5.6 在人口老龄化快速发展的今天，开发老年产品，发展老年产业，拓宽老年审场，虽然面临的困难很多，但却是大势所趋，势在必行

　　（1）政府有关部门将开拓老年产品市场列入经济发展计划，制定政策鼓励和引导老年产品市场的发展，并予以税收上的优惠。

　　（2）生产和经营老年产品的企业要开发适销对路的产品，努力降低成本，薄利多销。还可利用仓储式、连锁式等方法改进经营方式，深入社区，方便老年人购物。有条件的企业可以拓宽服务形式，如用增加服装订做、送货上门等方式拓展老年产品消费服务市场。